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施工企业参与PPP的5大问题和3大建议,不看会后悔!

2017年05月08日 浏览次数: 字体:[ ] 视力保护色:

一、投身PPP是施工企业必然的战略选择
    中国经济正发生着深刻的变化,支撑过去高速发展的生产要素不再,供需的内在矛盾改变,供需结构失衡,原有的市场供需动态平衡被打破。相应地,工程承包市场也发生着深刻的变化:房价持续增长预期不再,房子难卖,房地产投资迅速下滑,房地产项目减少,承接房地产项目的风险陡增;失去土地财政的支撑,平台公司融资受限,政府无力投资更多公共设施,招投标项目减少,形成一个项目上百家投标,中标如中彩的局面;BT模式被叫停……工程承包市场增速急速下降,市场结构改变。


    市场在关上一扇门的时候,也会打开一扇窗。在中国继续城镇化的进程中,尚有大量基础设施需要建设,PPP作为提高投资效率,提高公共服务水平,解决财政不足的重要工具,自上而下推行开来。截至2017年3月末,全国PPP综合信息平台项目库入库项目达12287个,累计投资额14.6万亿元,项目落地速度加快。
 
    对于施工企业而言,面对突如其来的建筑市场的严冬,积极投身PPP,是企业生存发展的必然战略选择。

二、PPP项目的分类与选择

    面对PPP项目,可以有不同的分类方法:
 
    ①按行业分:有污水处理、自来水处理、垃圾处理、市政道路、高速公路、水利工程、医院、城市管网、土地一级开发、保障房安置房……;
 
    ②从投资角度:按还款来源分,有经营性项目(主要靠特许经营收费权还款的高速公路、自来水处理等)、非经营性项目(主要靠政府购买服务的保障房安置房、土地一级开发、市政道路等)、部分经营性项目(还款来源由政府购买服务与收费权共同构成);
 
    ③按运营所占比重分:有强运营性项目(污水处理、自来水处理、垃圾处理等)、弱运营(市政道路、水利工程、土地一级开发等);
 
    ④其他分类方法:作为施工企业,按运营所占比重分类和按投资还款来源对PPP项目进行分类,更能体现施工企业参与PPP项目,与过去单纯做工程总承包的不同。
 
    从投资角度,按还款来源对PPP项目进行分类,更注重对还款来源的风险控制。对于经营性项目,对预期收费的测算,收费保底条件的评估成为重中之重,对未来20-30年的收费进行准确预测,有很大的不确定性;对于非经营性项目,对政府购买服务的资金(回购资金)保障的评估,成为重中之重,目前《预算法》及PPP相关政策,对进入财政预算的资金支出,提供了强有力的保障;对于部分经营性项目,两方面都要做好评估。
 
    按运营所占比重角度,对于强运营性项目,企业是否有相应的运营能力成为最重要的影响因素。
 
    综合两方面因素,施工企业参与PPP项目,难度依次由"经营性+强运营"项目向"非经营性+弱运营"项目递减。其中,经营性的占比与运营强弱高度相关,经营性项目往往是强运营项目,非经营性项目更多是弱运营项目。"经营性+强运营"项目更接近于过去常见的BOT,运营在项目成败中体现了更大的作用,"非经营性+弱运营"项目更接近于大家熟悉的BT,工程建设在项目成败中体现了更大的作用。当前基础设施的需求结构中(投资额结构),"非经营性+弱运营"项目占比更大,真正的"经营性+强运营"项目占比相对较小,这从财政部公布的第二批示范项目的结构构成可见一斑("非经营性+弱运营"项目约占投资额的80%)。
 
    作为新生且复杂的中国式PPP,政府、社会资本和咨询服务机构,都在探索中,政策法规不完善,没有成熟的合作模式,其难度可想而知。"天下难事必作于易",基于过去较成熟的BOT,扩大适应范围,运用于"经营性+强运营"项目,不断演进;基于BT,依据政策要求,改造BT的交易模式,使之符合PPP的要求,将成为PPP探索期最为重要的方式和突破口。"非经营性+弱运营"项目由于占比大,操作相对更容易,对施工企业的要求相对更低,施工企业在项目中的作用更大,在很长一段时间,将成为施工企业参与PPP的主流项目。

三、把BT改造为PPP

    《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(43号文)斩断了政府融资平台的融资功能,《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》(463号文)叫停了BT模式,《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》的严格执行,堵住了地方政府用土地抵押担保的融资通道,面对大量需要建设的公益性公共服务设施,要走新的路子。
    山永远阻挡不住水的前进,有巨石阻挡,就有旁路可开。新《预算法》的颁布和实施,为原来的BT项目和政府招投标项目改造为PPP项目,提供了强有力的支撑:政府购买服务(回购)的资金,一旦列入财政预算并经人大批准,其如期支付就有了保障(新《预算法》第九十三条规定,对于"违反本法规定改变预算支出用途、拨付预算支出资金"的,不但要求责令改正,对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员要依法给予降级、撤职、开除的处分),这个保障,比过往担保、抵押以及政府的承诺函,更加可靠。
 
    对于政府购买服务,相关政策法规允许并支持这么做,企业要赶紧抓住机会做,等着争论清楚了,好项目都被做完了,正如BT刚出来时,政府给的条件很好,利润空间大,等BT成熟了,利润空间小了,风险却越来越大了。
 
    把BT项目和政府招投标项目改造为PPP项目,政府购买服务的资金列入了财政预算,并不意味着没有风险,如果真的出现政府财政无力支付,上级政府是否会兜底,最终会如何处理,现在还是未知数。企业在选择项目时,尽可能选择财力雄厚、可调配资源广泛的政府进行合作,项目的规模与政府的财力相称,把项目资金回收的风险降到最低。
 
    改造BT为PPP,主要注意几个问题:一是项目周期不得少于10年(最好设计为10年,目前金融机构能够接受10年期的投资,超过10年的项目,金融机构认可度低);二是项目采购服务或者租费等列入跨年度财政预算,并经人大决议批准;三是列入PPP项目库,至少是列入地市级PPP项目库;四是有物有所值及财政承受能力评价报告。

四、投资、融资还是合作
    从施工企业参与并已经签订PPP合同的项目看,主要由施工企业作为PPP项目的投资主体:有的是施工企业直接投资,有的是借款投资,有的是合作投资但合作方的投资由施工企业提供担保或反担保,项目的投资风险最终由施工企业承担。
 
    以施工企业作为PPP项目投资主体的参与方式,是难以持续的。PPP项目的投资额巨大,一年的投资就以万亿为单位。按《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》(21号文)的规定,可用于支付PPP项目的资金占一般公共预算支出比例不得超10%来计算,以2015年全国一般公共预算收入15.4万亿、年增长率5%为依据,未来10年将有近20万亿的PPP项目规模,实际的项目规模将大于这个数字。这个项目规模,让施工行业来投资,施工行业是承担不起的,即便是作为债务来承担,也是承担不起的。
    联合其他社会资本,与资本合作做PPP项目,将是施工企业参与PPP的主流方式:资本方作为主要投资人对项目进行投资,承担投融资的风险,施工企业作为项目的建设方承担因工程施工产生的风险,各自发挥各自的优势,各自承担各自的风险,分别获得相应的投资收益和工程施工收益。
 
    对于"非经营性+弱运营"项目,工程施工是核心,投资方撇开施工企业去主导项目,难度很大。面对这么大规模的投资,未来参与PPP项目投资的主体应该是金融机构,他们不但有更强的投融资能力,项目建成后,他们更有能力把项目包装成证券化产品退身而出。作为金融机构,他们将更愿意与人合作,让合作伙伴承担起投融资以外的工作和风险。金融机构与施工企业联手,金融机构作为大股东,以联合体形式参与PPP项目,将是未来的主流方式。
 
    金融机构在惯性的主导下,面对基础设施建设,更倾向于债权投资而非股权投资。随传统的政府提供抵押和担保模式不再、政府融资平台融资被切断,房地产行业融资风险急剧上升,金融机构必然会转换思维方式,积极投身于PPP项目的股权投资中。目前已有多家大型施工企业与金融机构达成了合作,不少项目正在运作中,开了施工企业与金融机构以合伙人形式合作参与PPP项目的先河。相信这一模式将很快被推广。
 
    下面以某安置房为例简要介绍该合作模式的情况(具体项目需协商交易结构):
 
    1.项目简况:
 
    该项目征地拆迁等前期工作已经由政府主导完成,本项目合作主要内容为安置房的建设,附带项目合作期停车场的运维,项目建造的总投资为12亿元。建设期3年,运维期7年。
 
    2.交易结构简介:
 
    本项目由施工企业、金融公司成立联合体,与政府指定并授权的当地国有企业代表政府成立PPP项目公司(SPV),共同实施该项目。
 
    本项目自有资金投入4亿元,其中注册资金1亿元。金融公司出资3.2亿元,其中7000万元为注册资金,2.5亿元为股东借款;政府指定的国有企业出资7000万元,其中2000万元为注册资金,5000万元为股东借款;施工企业出资1000万元注册资金。
 
    本项目建设剩余资金缺口8亿元,通过商业银行贷款解决,由金融机构负责贷款,政府及施工企业协助。
 
    金融机构投入的全部股权及债权,约定固定回报率,按季支付。政府及施工企业的投资,资金回报率与金融机构投资回报率相同。项目清算时,所投资金依金融机构、施工企业、政府指定国有企业顺序退出。
 
    施工企业与PPP项目公司签工程承包协议,提供工程完工担保。PPP项目公司按施工进度支付工程款。
 
    3.项目回报情况简介:
 
    本项目12亿元投资,政府主要以购买可用性服务方式回报项目公司。购买服务的资金构成:12亿元本金投入,在运维期按前6年每年15%,第7年10%逐年支付;投入资金设定固定资金回报支付利息(含建设期,季付)。
 
    政府购买服务的资金,由财政以支付公共服务费用的方式,将本项目建设成本、融资费用、运营养护费用等按协议约定期限纳入财政预算安排,并经人大批准。

    五、施工企业参与PPP的核心能力
    目前以大型央企为代表的施工企业,在PPP项目竞争中占有很大的优势,调研中不少企业认为是央企融资能力强、融资成本低的原因,其实更重要的是这些央企管理更规范,综合实力更强,对项目责任感更强,施工控制力和保障力更强,金融机构就更青睐与他们合作。
    从投资的角度看,项目施工的成本、进度、质量、安全等因素,成为影响投资资金占用周期和成本的重要风险源,作为投资人的金融机构,在选择工程施工合作伙伴时,必然把施工企业的施工能力和管理水平放在首要的考虑因素,合作中必然会要求施工企业提供完工担保。不断提升自身施工能力和管理水平,确保质量与进度,控制和降低施工成本,建立与金融机构长期稳定的合作伙伴关系,将成为大型施工企业参与PPP的核心能力。
 
    对于中小型施工企业,发挥区域资源优势,与实力更强的大型央企、国企和民营企业合作,共同开发区域市场,做好分包,也是参与PPP的一种不错选择。同样,合作的大型企业也会对分包企业的施工保障能力提出更高的要求。
 
    现在PPP项目的前期策划甚至到设计,大多都由政府包办了,社会方主要承担投资、建设和运营。未来,谁能根据当地的需求,整合更多相关资源,策划出更好的项目方案,比如项目相关的既可收费运营又能更好服务公众的内容,提高公共服务水平,降低投资,谁将更能在PPP的竞争中胜出。施工企业在积极投身PPP中,应抓紧提高对项目的策划能力和资源整合能力。

六、施工企业参与PPP三大建议
    建议一:勿急于求成,盲目介入
 
    有些企业急于创造业绩、抢占市场资源,在PPP项目发起或运作不规范、未取得政府保障的条件下,甚至还未搞清楚PPP到底是什么,就“稀里糊涂”地中标了,“锣鼓喧天”地开工了。这是非常忌讳的。
 
    建议二:勿身份混同,职责不清。
 
    很多研究中心进行咨询服务过程中,常遇到企业将项目公司与项目部混淆,仍将自身定位为工程总承包商。项目公司形同虚设,公司章程未落到实处,管理制度仍围绕工程进度、质量、安全等内容。同时项目公司人员配备极少,仅承担项目建设前期协调、手续办理等工作,或完全由项目部负责人员兼任。
 
    建议三:勿轻视合同的重要性。
 
    有些项目合同主体与项目采购时招标人、中标人不完全相符,这即使有授权,也违反《招标法》中第四十六条条款“招标人和中标人应当自中标通知书发出之日起三十日内,按照招标文件和中标人的投标文件订立书面合同”;或是未意识到《PPP项目合同》重要程度,在核心条款(如回款方式、政府付费时间节点、调价机制等)约定缺失、部分重要权利义务界定不清晰、部分条款要求严苛的条件下,企业急于落地项目,未深入考量就签订了合同,增加了违约风险。



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